Opinie prawne

Ocena projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nieuczciwych praktyk stosowanych w ramach relacji między firmą a konsumentami w obrębie Rynku Wewnętrznego oraz o zmianie dyrektyw 84/450/EWG, 97/7/WE i 98/27/WE

1. Uwagi ogólne
Programy ochrony konsumentów w krajach Unii Europejskiej są wielce rozbudowane, stąd stosowanie się do nich jest dla przedsiębiorców dość trudne.
Od lat próbuje się opracować w ramach Wspólnoty jednolity system ochrony rynku przed nieuczciwymi praktykami przedsiębiorców w celu ochrony zarówno ich, jak i klientów. Jak dotąd, jeśli chodzi o uniwersalne w omawianym zakresie rozwiązania prawne, udało się przyjąć jedynie dyrektywy „reklamowe”. Jak wspomniano, znacznie bardziej rozbudowano „konsumenckie” przepisy ochronne. Omawiany akt prawny jest kolejnym projektem w ramach ostatnio wskazanych przepisów. Nie jest on jednolity konstrukcyjnie, zawiera bowiem zarówno rozwiązania nowe, jak i postanowienia nowelizujące teksty obowiązujących dyrektyw.

W – jak zwykle obszernej – preambule wskazano kilka celów, jakie zamierza się osiągnąć. Głównym jest ochrona ekonomicznych interesów konsumentów. Podkreśla się jednak, iż w ten sposób, choć pośrednio, ochronie poddane zostały także „ekonomiczne interesy legalnych konkurentów” (pkt 5 preambuły).
Istotne dla krajowych rozwiązań prawnych, realizujących zalecenia dyrektywy, jest to iż omawiane przepisy w żadnym razie nie zmierzają do uregulowania kwestii związanych z nieuczciwymi praktykami handlowymi, jakie mają miejsce pomiędzy przedsiębiorcami (na równym szczeblu obrotu).
Nie obejmują także tych praktyk rynkowych, które nie mogą wywrzeć ujemnego wpływu w zakresie postrzegania produktów przez konsumentów. Nie dotyczą także zagadnień związanych z rynkowym obiegiem komunikacyjnym pomiędzy partnerami handlowymi.
Jak podkreśla się w pkt 7 preambuły, dyrektywa znajduje zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie istnieją przepisy wspólnotowe, regulujące konkretne aspekty nieuczciwych praktyk rynkowych, szczególnie w zakresie informacji konsumenckiej, w związku z tym zwraca baczną uwagę na te praktyki, które prowadzić mogą do wywołania mylnego wyobrażenia klientów o produkcie. Stąd, uzupełnia projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczący promocji sprzedaży w zakresie informacji komercyjnej.

Istotnym novum jest uregulowanie kwestii związanych z tzw. agresywnymi praktykami handlowymi (pkt 8 preambuły), które jak dotąd nie były uregulowane na poziomie unijnym.
W ten sposób ujednolicone zostaną rozbieżne dotąd przepisy krajowe w zakresie: wprowadzających w błąd komunikatów rynkowych oraz praktyk o charakterze agresywnym. W odniesieniu do pierwszej ze wskazanych praktyk, chodzi nie tylko o reklamę wprowadzającą w błąd, lecz także o inne działania przedsiębiorcy wywołujące taki skutek, których efektem jest zakłócenie dokonania uzasadnionego ekonomicznie wyboru rynkowego przez konsumenta (pkt 11 preambuły).
Realizując ten zamysł należy więc uregulować zarówno zakres obowiązkowych informacji, jak i wskazać przypadki, w których nie będzie dozwolone pominięcie niektórych z nich.
Załącznik nr 2 do dyrektywy zgrupował odpowiednie rozwiązania zawarte w unijnych aktach prawnych, które dotyczą zasad reklamowania produktów i zasad przekazywania informacji o charakterze komercyjnym. Jednakże podstawowy dla ujednolicenia systemu prawnego państw Wspólnoty jest Załącznik nr 1, wskazujące bezwzględnie niedozwolone praktyki handlowe.

W pkt 12 preambuły podkreślono – co jest istotne dla procesu stosowania prawa – iż zakazy stosowania agresywnych praktyk rynkowych obejmują tylko te spośród nich, które „w sposób znaczący” ograniczają wolność wyboru po stornie konsumenta, tj.: nękanie, przymuszanie i bezprawny nacisk.

W pkt 13 preambuły wskazano definicję konsumenta, przejętą z dorobku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, podkreślając – co jest istotne – iż test przeciętnego konsumenta nie jest badaniem o charakterze statystycznym. Sądy i odpowiednie organy krajowe będą więc musiały korzystać z własnej wiedzy w celu określenia, czy reakcja danego konsumenta jest uzasadniona.

Dla krajowych praktyk rynkowych istotna będzie wzrastająca rola kodeksów etycznych, które – zgodnie z preambułą (pkt 14) – mogą być pomocne przy określaniu wymogów profesjonalnej staranności.

Naruszenia postanowienia dyrektywy, zgodnie z pkt 16 preambuły, muszą być ściągane skutecznie, zaś stosowanie kary – proporcjonalne tak, aby pełniły także funkcje prewencyjną.

2. Szczegółowe regulacje dyrektywy
Zakres stosowania dalszych postanowień dyrektywy wyznacza art. 1, konkretyzujący jej cel. Otóż jest nim – co wynikało już z preambuły – zapewnienie odpowiednio wysokiego poziomu (jednolitego) ochrony ekonomicznych interesów konsumentów.
Dla przyszłej praktyki stosowania prawa, istotne są definicje legalne pojęć podstawowych, zwarte w art. 2 dyrektywy.
Wśród nich na uwagę zasługuje
– określenie pojęcia „konsument”, które oznacza każdą osobę fizyczną, działającą poza sferą pracy aktywności przedsiębiorczej wykonywania rzemiosła lub zawodu,
– określenie pojęcia „przeciętny konsument”, oznaczającego konsumenta, który jest zasadniczo dobrze poinformowany oraz zasadniczo spostrzegawczy (uważny) i ostrożny (rozważny), biorąc pod uwagę wszelkie odnośne czynniki natury społecznej, kulturowej lub językowej,
– zdefiniowanie działań zakłócających w „sposób zasadniczy ekonomicznego zachowania konsumentów” – co oznacza posługiwanie się określoną praktyką handlową w celu [...] osłabienia – w zakresie, którego nie da się pominąć czy zignorować – zdolności konsumenta do dokonania uzasadnionej decyzji, pociągające za sobą podjęcie decyzji transakcyjnej, jakiej w przeciwnym wypadku by nie podjął,
– ustalenie poziomu „profesjonalnej staranności”, za który uważa się miarę specjalnych umiejętności wykazywanych przez handlowca i troski przezeń okazywanej, które to czynniki są współmierne do ogólnej zasady działania w dobrej wierze [...] na jego polu działalności [...],
– przybliżenie pojęcia „bezprawnego nacisku”, za który uznano wykorzystywanie przewagi do zastosowania nacisku, bez użycia przemocy fizycznej, w sposób, który znacząco ogranicza zdolność konsumenta do podjęcia uzasadnionej decyzji.

Zakres stosowania dyrektywy wskazuje art. 3 ograniczając ją do relacji zachodzących pomiędzy przedsiębiorstwem a konsumentem, zachodzących zarówno przed jak i po dokonaniu transakcji komercyjnej, której przedmiotem jest określony produkt.

Swoistym przepisem kolizyjnym jest ust. 5 art. 3 dyrektywy przesądzający, iż jeśli konkretny aspekt nieuczciwych praktyk handlowych jest uregulowany w dyrektywie oraz w innych przepisach wspólnotowych, te ostatnie mają pierwszeństwo w tym właśnie, konkretnym przypadku.
Szczegółowe wymienienie niedozwolonych, nieuczciwych praktyk handlowych, zawarto w rozdziale 2 dyrektywy w art. 5 ust. 1 przesądzając w ten sposób, iż są one niedozwolone.

Dla procesu stosowania prawa istotne znaczenie ma ust. 2 art. 5, zawierający przesłanki uznania danej praktyki za nieuczciwą. Ma to mianowicie miejsce wówczas gdy:
- jest ona sprzeczna z wymogami profesjonalnej staranności oraz
- gdy w sposób zasadniczy zakłóca lub może zakłócać zachowania ekonomiczne przeciętnego konsumenta względem produktu. Dla postawienia zarzutu nie jest istotne, czy dana praktyka jest adresowana wprost do takiego konsumenta, wystarcza, ze do niego dociera.
Jak widać, niezwykle istotną rolę pełnić będą definicje legalne, wyznaczą bowiem zakres stosowania niniejszej dyrektywy.
Wprowadzano także, dotąd nie ujętą w prawie wspólnotowym, segmentację konsumentów (art. 5 ust. 3) wskazując, iż w konkretnych przypadkach dana praktyka handlowa może być kierowana do pewnej grupy, szczególnie na tę praktykę podatną, lub dla której ma produkt szczególne znaczenie, z uwagi na ograniczenie umysłowe lub fizyczne, wiek lub łatwowierność właściwą tej właśnie grupie odbiorców. Wówczas, „przeciętnym konsumentem” jest przeciętny uczestnik tej właśnie grupy.
Zwrotem (istotnym) interpretacyjnym jest podkreślenie w końcowej części przepisu, iż powyższe uregulowanie nie stoi na przeszkodzie powszechnie stosowanej praktyki tworzenia reklam lub innych przekazów o charakterze przesadnym i jako takie odczytywane oraz praktyk, które w zmierzającym nie mają być odbierane jako dosłowne.
Zgodnie z intencją zawartą w preambule w szczególności za nieuczciwe uznano praktyki
- wprowadzające w błąd oraz
- mające agresywny charakter.
Swoisty wykaz „czarnych” praktyk rynkowych zawarto w Załączniku nr 1 do dyrektywy co oznacza, iż są one niedozwolone per se (ust. 5 art. 5).

W dalszej części dyrektywy uregulowano kolejno szczegółowe zasady oceny działań wprowadzających w błąd (art. 6 in) oraz agresywnych praktyk handlowych (art. 8 i n).
Reasumując rozwiązania dotyczące pierwszej ze wskazanych praktyk, istotne jest, iż zostały zdefiniowane. Wymieniono także praktyki, w których dojść może do niedozwolonego skutku.
W tym zakresie dla dokonania stosownych ocen istotny jest załączony do dyrektywy wykaz aktów prawnych zawierających wymagania co do treści informacji o charakterze komercyjnym (załącznik nr 2).
Istotnym novum jest wskazanie przypadków, w których za nieuczciwe uznano określone pominięcia w zakresie istotnych informacji handlowych. Zgodnie więc z art. 7 ust. 1 określoną praktykę handlową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeśli w swoim rzeczywistym kontekście – biorąc pod uwagę wszystkie cechy i okoliczności – wiąże się ona z pominięciem istotnych informacji, których potrzebuje przeciętny konsument, w określonych okolicznościach w celu podjęcia uzasadnionej decyzji transakcyjnej, i w ten sposób powoduje ona lub może spowodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji rynkowej, jakiej nie podjąłby w innym przypadku (ust. 1). Za pominięcie wprowadzające w błąd uznaje się również sytuację, w której handlowiec ukrywa lub przekazuje w sposób niejasny, niezrozumiały, niejednoznaczny lub niepunktualny istotne informacje, o których mowa w punkcie 1, lub nie określa komercyjnego zamiaru danej praktyki handlowej w sytuacji, gdy ten nie wynika w oczywisty sposób z kontekstu (ust. 2).

Poszczególne ustawodawstwa krajowe na różnym poziomie zwalczają agresywne praktyki handlowe, przejawiające się zwykle w wywieraniu nacisku psychicznego. Stąd jednym z celów dyrektywy jest ujednolicenie poziomu ochrony rynku w tym zakresie.
Zdefiniowano także działania w art. 8 wskazując, iż określoną praktykę handlową uznaje się za agresywną, jeżeli w sowim faktycznym kontekście – biorąc pod uwagę wszystkie jej cechy i okoliczności – posługuje się nękaniem, przymuszaniem – z wyłączeniem użycia przemocy fizycznej – bądź sprzecznym z prawem oddziaływaniem, w znaczący sposób ograniczając (lub zachodzi prawdopodobieństwo, że może ograniczać) swobodę wyboru przeciętnego konsumenta lub jego zachowanie w odniesieniu do danego produktu i w związku z tym powoduje lub może spowodować podjęcie przezeń decyzji rynkowych, której nie podjąłby w innych okolicznościach.
Wskazówki interpretacyjne zawarte zostały w art. 9. I tak jednym z przypadków jest wyzyskiwanie przez handlowca jakiegokolwiek nieszczęścia lub okoliczności odznaczającej się ciężarem, które wpłynie na ograniczenie zdolności osądu po stronie konsumenta, i której to okoliczności handlowiec jest świadomy, w celu oddziaływania na decyzję konsumenta w odniesieniu do produktu.

Rola kodeksów etycznych (dobrych praktyk) została podkreślona w art. 10.

Przepisy końcowe (art. 11 i n) zawierają zasady egzekwowania postanowień dyrektywy. Odpowiednie procedury ochronne mogą być stosowane zarówno przez organy sądowe jak i administracyjne. Należy przy tym ustalić ewentualne zasady w zakresie prejudycjalności postępowań.
Bardzo istotne jest przy tym nałożenie na państwa członkowskie zobowiązania do określenia, czy przewidziane procedury chroniące przed praktykami określanymi w dyrektywie, mają obejmować każdorazowo tylko określonego przedsiębiorcę, czy też większą ich liczbą a nawet „właścicieli” kodeksów.
Zakres kognicji odpowiednich organów obejmuje przy tym możliwość wydania orzeczenia zakazowego w zakresie danej praktyki, orzeczenia prewencyjnego, gdy istnieje zagrożenie jej stosowania.
Uprawnienia te mogą być stosowane nawet w przypadku, gdy brak jest dowodu na poniesienie rzeczywistej straty lub szkody.

Istotnym dla dotychczasowej praktyki jest art. 14 dyrektywy, nowelizujący dyrektywę o wprowadzającej w błąd reklamie i reklamie porównawczej, dyrektywy o sprzedaży na odległość oraz dyrektywy o nakazach sądowych.

3. Uwagi końcowe
Oceniając projektowy akt prawny należy stwierdzić, iż jest to kolejna próba jednolitego określenia reguł uczciwej konkurencji, nachylona w stronę ochrony konsumenta.
Szereg jej postanowień będzie miało decydujące znaczenie dla procesu stosowania prawa, w szczególności w odniesieniu do zdefiniowanych pojęć podstawowych. Niewątpliwie określenie zakresu terminu „przeciętny konsument” jest zabiegiem, który powinien wpłynąć na wyrównanie poziomu ochrony, choć pozostawiona „furtka” w postaci konieczności uwzględnienia czynników społecznych, kulturowych lub językowych spowoduje pewną rozbieżność ocen krajowych.
Umocni się także rola sędziego w tym zakresie, gdyż wyraźnie podkreślono znikome znaczenie badań statystycznych.
Wobec niejednolitego prawa zwalczającego nieuczciwe praktyki rynkowe w poszczególnych krajach Unii, rozszerzenie ochrony przed działaniami wprowadzającymi w błąd także na pozareklamową działalność przedsiębiorcy, wyrówna poziom ochrony szczególnie tam, gdzie brak jest przepisów szczególnych w tym zakresie (Francja, Wielka Brytania).
W odniesieniu do Polski nie wiele się zmieni, gdyż obowiązujące przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji są dość obszerne w tym zakresie.
Jednakże proces stosowania ich będzie musiał uwzględniać ochronę ekonomicznych interesów konsumentów. W tym zakresie niewątpliwe, niezbędne będzie przejrzenie zasad określających legitymację zarówno czynną jak i bierną w zarówno postępowaniu przed sądem i UOKiK. Szczególnie interesujące i wymagające przejęcia są te postanowienia dyrektywy, które wskazują w jakich przypadkach brak informacji stanowi praktykę niedozwolona.

Dla krajowego systemu prawnego ważne będzie pojęcie postanowień dyrektywy w zakresie agresywnych praktyk rynkowych, które tylko wybiórczo są regulowane w u.z.n.k., na zasadzie działań sprzecznych z dobrymi obyczajami (art. 3). Ten obowiązek należy przyjąć z uznaniem.
Oczywistą wskazówką działań niedozwolonych jest Załącznik nr 1; w tym zakresie każde działanie przedsiębiorcy jest niedozwolone. Procesowo oznacza to brak możliwości prowadzenia dowodu przeciwnego.
Przed polskimi przedsiębiorcami będzie też stało istotne zadanie w postaci zbudowania czy przejrzenia kodeksów etycznych (dobrych praktyk), gdyż zgodnie z dyrektywą będą one jedną z podstaw ustalania, czy dane działanie mieści się w ramach poprawności profesjonalisty, wyznaczonej przepisami takich kodeksów. Wywołać też mogą samodzielną odpowiedzialność ich „właścicieli” w rozumieniu definicji tego pojęcia.

Reasumując, przed polskim ustawodawcą i przedsiębiorcami stoją nowe zadania, których wykonanie będzie kontrolowane przez organy Unii Europejskiej.